Nem feleltek meg a bíráknak a nemzetbiztonsági ellenőrzés rájuk vonatkozó szabályai

Nemzetbiztonsági ítélet ellenőrzés

Egy érdekes alkotmánybírósági döntés született pár nappal ezelőtt, amely – utólagos normakontroll eljárásban – a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) egyes rendelkezéseinek alaptörvény-ellenességének megállapításával járt. Az ügy még 2015-ben indult, méghozzá a Kúria elnökének az indítványával.

Az indítványozó több ponton és különböző érvelések mentén is támadta. A vizsgált törvényszövegek közül én most csak egy kérdéskört emelnék ki, amely lényegében – és természetesen leegyszerűsítve – arra vonatkozott, hogy az indítványozó szerint az Nbtv. támadott rendelkezései alapján túl széles körben, akár a hatalommegosztás elvét is sértve lehet(ett) a bírókat nemzetbiztonsági ellenőrzés alá vonni Magyarországon.

Ennek pedig – az Alkotmánybíróság szerint – olyan kiterjesztő értelmezést is lehetett tulajdonítani, amely alapján a bírók szélesebb körére volt vonatkoztatható az ellenőrzési kötelezettség. A vizsgált törvény és a kapcsolódó jogszabályi környezet az Alkotmánybíróság szerint “megteremti a lehetőségét – ha nem is közvetlen módon, de jogszabály-értelmezés útján – annak, hogy főszabállyá váljon az összes bíró nemzetbiztonsági ellenőrzése,” bár elismerték, hogy kivételek is megállapításra kerülhetnek.

Amikor ennek a lehetőségét megvizsgálták, akkor azonban arra a megállapításra jutottak, hogy, “habár elviekben az Nbtv. lehetőséget teremt a főszabály alóli kivételekre, és létezik is ilyen ágazati jellegű törvényben szabályozott kivétel, mivel ez utóbbi visszautal az Nbtv.-re, így a főszabály alól valójában törvényi szintű kivétel nincs, a hatályos törvényi szabályozás alapján minden bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá kerülhetne. A döntés felemlegeti azt a tényt is, hogy vannak tisztségek, amelyek esetén nem kell kezdeményezni a nemzetbiztonsági ellenőrzést, például az országgyűlési képviselők esetében sem. Ezzel összemérve kellett megállapítaniuk, hogy jelenleg a bírák közül csak a Kúria elnöke és az OBH elnöke kap ilyen általános felmentést.

Az érvelés ezt követően azonban meglehetősen “kreatívvá” válik, hiszen az Alkotmánybíróság egészen a hatalommegosztás elvéig robogott, akár azt is mondhatnám, hogy egyenesen Montesquieu-ig. Persze a valóságban addig azért nem, hanem “csak” az 1869. évi IV. törvénycikkig. Az Alkotmánybíróság a történeti alkotmány elemzése nyomán megállapítja, hogy a bírói függetlenség és az ebből eredő elmozdíthatatlanság elve nemcsak az Alaptörvény tételes szabálya, hanem a történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik.

Ezzel lényegében szembeállítva elemzésre került a részükről, hogy az arra feljogosított miniszterek, vagyis a végrehajtó hatalom ellenőrzi a nemzetbiztonsági szolgálatok törvényes és rendeltetésszerű működését, feladataik végrehajtását. A miniszter ugyanis javaslatot tesz a miniszterelnöknek a főigazgató kinevezésére és felmentésére, illetve ez utóbbiak kivételével gyakorolja a munkáltatói jogokat a főigazgató felett. A miniszter nevezi ki és menti fel a főigazgató helyetteseit, gyakorolja felettük a munkáltatói jogokat.

Megállapította a bíróság azonban azt is, hogy a hatalmi ágak elválasztása nem jelenti egyszersmind a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát. A demokratikus államszervezetnek ugyanis épp az a lényege, hogy a különböző hatalmi ágak egymás korlátaiként is jelentkeznek. Ekként a bírói hatalomnak is vannak a végrehajtó hatalmat korlátozó jogosítványai és megfordítva. Azonban alkotmányos indokok megléte esetén is, a bírói szervezetet érintő külső hatalmi jogkör érvényesülése is csak a független ítélkezés sérelme nélkül engedhető meg, illetve fogadható el alkotmányosnak.”  Az utolsó mondat számomra azért kissé nyugtalanító, ha épp egy nemzetbiztonsági ellenőrzés vezethetne erre Magyarországon.

Az Alkotmánybíróság a nemzetbiztonsági ellenőrzést, mint eljárást is megvizsgálta. Ennek során az Alkotmánybíróság abból indult ki, “hogy az ellenőrzésnek az a célja, hogy az érintett személynél feltárják a kinevezése előtt (vagy ez alatt) a nemzetbiztonsági kockázatnak minősülő körülményeket, és a kinevező ennek az ismeretnek a birtokában dönthessen a kinevezésről (vagy a további alkalmazásáról). Hangsúlyozni kell, hogy a szóban lévő ellenőrzés nem bűnüldözési célú, nem bűncselekmény gyanúja, vagy kísérlete, valamint előkészülete (ha a törvény ezt is büntetni rendeli) ad rá okot, hanem ez egy kockázatfelmérő eljárás.

Ezzel párhuzamosan viszont “az ellenőrzés alá eső munkakörben dolgozó személy a vizsgálat során lehallgatható, megfigyelhető; ez érinti mindazokat, akikkel érintkezik, például a családtagjait, de adott esetben a szintén bíróságon dolgozó kollégáit is, és szükségszerűen érinti az egyébként ítélkező tevékenységet ellátó bíróra szignált ügyekkel kapcsolatos információkat is.” A bírák nemzetbiztonsági ellenőrzésével összefüggésben ezért megállapították, hogy az a magánszféra tiszteletben tartására vonatkozó alapjogot, valamint a bírói függetlenséget és az ebből eredő elmozdíthatatlanságot is érinti.

A másik oldalról vizsgálatra került a nemzetbiztonsági érdek fogalma is. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a nemzetbiztonsági érdekek védelme alkotmányos cél és állami kötelezettség is egyben. A nemzetbiztonsági ellenőrzés egyik alapvető célja azon kockázati tényezők felderítése, hogy a társadalom és a törvényes rend biztonsága szempontjából kiemelten fontos tevékenységek, illetve az ilyen tevékenységeket folytató fontos és bizalmas munkakörre jelölt, illetve az ilyen munkakört betöltő személyek esetében megállapíthatók-e olyan kockázati tényezők, amelyek felhasználásával e személyek tevékenysége jogellenes céllal befolyásolhatóvá, támadhatóvá válhat. A cél tehát annak felderítése, hogy az érintett személynek a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső jogviszonnyal összefüggő tevékenységét éri-e külső befolyás, vagy körülményei alapján befolyásolhatóvá válhat, vagy vált.”

Végül arra a megállapításra jutott a taláros testület, hogy a bírák nemzetbiztonsági ellenőrzése nem eleve alaptörvény-ellenes. “Az Alaptörvény rendelkezéseiből közvetlenül nem következik, hogy valamennyi bírót főszabályként eleve mentesíteni lenne indokolt a nemzetbiztonsági ellenőrzés kötelezettsége alól.” Ugyanakkor a véleményük szerint az Alaptörvényből nem következik közvetlenül olyan nemzetbiztonsági érdek sem, amely valamennyi bíró nemzetbiztonsági ellenőrzésének követelményét alkotmányosan igazolná.

“A korlátozás arányosságát és az Alaptörvénynek való megfelelőségét alapvetően az a törvényi szabályozás képes biztosítani, amely – a magánszféra, valamint a nemzetbiztonsági érdekek érvényesítése és a bírói függetlenség között kellő egyensúlyt teremtve – a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozó bírók körét egyértelműen és annak figyelembe vételével határozza meg, hogy kik azok a bírók, akik nemzetbiztonsági szempontból érzékeny ügyekben járnak el, vagy beosztást töltenek be.”

Konklúzióként elmondható az is, hogy végül ténylegesen tehát azért semmisítették meg a törvényszöveget, mert “a hatályos jogszabályi környezetben főszabállyá teszi azt, hogy valamennyi bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá vonható legyen, mely ellentétes a bírói függetlenség elvével és követelményével.” Első ránézésre nehezen vitatható az álláspont, bár a gyakorlatban mégis érdekes helyzetet teremt, hogy a ténylegesen a jogalkotót korlátozó, de nyilvánvalóan kivételesnek tekinthető eljárásban az Alkotmánybíróság azért semmisíti meg a jogalkotó által hozott jogszabály bizonyos részeit, mert azok épp a bíróságok függetlenségét sértik, és teszi mindezt – többek között épp a hatalommegosztás elvéből eredeztethető bírói függetlenségre hivatkozva – a végrehajtó hatalommal szemben.

A törvényről megkérdezték a Belügyminisztérium álláspontját is, ők a jogszabályt továbbra is megfelelőnek tartották. Egyfelől hosszasan elemezték, hogy mi a különbség egy bíró és egy parlamenti képviselő között, másrészt emlékeztették az Alkotmánybíróságot, hogy a nemzetbiztonsági érdekek védelme szempontjából kiemelten fontos néhány állandó bizottság (Nemzetbiztonsági Bizottság, Honvédelmi Bizottság és Külügyi Bizottság) esetében az Nbtv. a bizottság tagjává választást is nemzetbiztonsági ellenőrzéshez köti. Az érvelésük lényege, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyek nagy része valamely szervezet keretében végzett tevékenysége, illetve az ott betöltött munkakör okán tartozik nemzetbiztonsági ellenőrzési kötelezettség alá, nem pedig azért, mert valamely hatalmi ág alá tartozik, vagy sem.

Az Igazságügyi Minisztérium arra is felhívta a figyelmet, hogy “a nemzetbiztonsági intézményrendszer nem tagolódik a hatalmi ágak szerint, hanem az Alaptörvényben rögzített nemzetbiztonsági érdek átfogó védelmében, a teljes államszervezet tekintetében, sarkalatos törvényben meghatározott keretek között látja el tevékenységét.” Az a tény pedig, hogy a bírói szolgálati jogviszony a törvény hatálya alá tartozó foglalkoztatási jogviszonynak minősül, nem konstituálja a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozást; az az ellátott feladatok jellegére, a betöltött munkakörökre tekintettel történik a gyakorlatban.

Utóbbi minisztérium szerint ráadásul a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső munkakörök meghatározása az ítélkezési tevékenységnek a befolyásolására nem alkalmas, ráadásul a munkakörök meghatározásában a bírósági szervezeten belüli szereplők döntési jogosultsága az elsődleges, az alaptörvény-ellenesség a bírói függetlenség vonatkozásban ezért nem áll fenn.

Egyébként nem minden alkotmánybíró osztotta fenntartás nélkül az Alkotmánybíróság érvelését. Dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleményében meglehetősen kritikusan elemezte az Alkotmánybíróság eljárását és munkáját. Szerinte ugyanis egyfelől a joggyakorlat szempontjából nem volt olyan hatása a jogszabálynak, ami arra engedne következtetni, hogy a – fent bemutatott – kiterjesztő értelmezéstől való félelemnek bármiféle alapja lett volna.

Itt jegyezném meg, hogy a véleményem szerint az Alkotmánybírósághoz hasonlóan kreatív érveléssel akár az is állítható lenne a fentiek alapján, hogy Magyarországon az utóbbi két évben nem voltak függetlenek a bíróságok a végrehajtó hatalomtól, vagyis a kormánytól, méghozzá azért, mert a nemzetbiztonsági ellenőrzés lehetősége (és következményei) Damoklész kardjaként lebegett a fejük felett. A törvényszöveg megsemmisítésének legfőbb oka ugyanis (ahogy már említettem) az lett, hogy a hatályos jogszabályi környezetben főszabállyá teszi azt, hogy valamennyi bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá vonható legyen, mely ellentétes a bírói függetlenség elvével és követelményével,” ráadásul épp a kormány viszonylatában.

De térjünk vissza Dr. Szívós Mária különvéleményére. A meglátása szerint általánosságban fennállhatott az írott jogban a nem megfelelő meghatározottság ténye. Azonban szerinte ez egyáltalán nem biztos, hogy megvalósult (legalábbis az Alkotmánybíróság érvelése mentén), méghozzá azért nem, mert szerinte egy közjogi szervezetszabályozó eszköz, az 13/2015. (XII. 29.) OBH utasítás eddig is pontosan meghatározza azokat az eseteket, amelyekben a nemzetbiztonsági ellenőrzés indokolt lehetett. “Másként fogalmazva a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső bírák köre egyértelműen meghatározott módon és nem túl tág határok között került kijelölésre az Nbtv. és a felhatalmazása alapján megalkotott OBH utasítás rendelkezései által.”

A felvetése szerint azonban más okból azonban mégis Alaptörvénybe ütköző lehetett a vizsgált szöveg, mivel, bár az OBH utasítás nyomán egyértelműen meghatározott az érintett bírák személyi köre, de egyúttal rámutat arra is, hogy nem alaptörvény-ellenes-e az, hogy nem törvényi szinten történt meg a teljes szabályozás? A döntés egyes részei kapcsán ezért meglehetősen sarkosan fogalmaz:

“sajnálatos módon a többségi határozat megsemmisítő rendelkezésének az alapja egy olyan, a bírák nemzetbiztonsági ellenőrzésével kapcsolatos jogszabályok értelmezése alapján tett megállapítás, amely egy valójában nem létező problémát azonosít.”

Ha tetszett az írás, akkor ne maradj le a következőről: