A magyar nemzetbiztonsági szolgálatok és a civil kontroll

nemzetbiztonsági

Egy átfogó cikk jelent meg a napokban az index.hu hírportálon. Az írás kifejezetten a titkosszolgálatok működésére vonatkozó, 185/2016. (VII. 13.) kormányrendelet hatásairól, és az új szabályozással kapcsolatos kérdésekről, a várható joggyakorlat visszásságairól szól. A problémafelvetés jogos, de a kérdéskörnek szerintem van ennél talán még fontosabb oldala is. Még akkor is, ha összességében egyet tudok érteni a cikkben megfogalmazott állítások egy részével. A probléma azonban ennél jóval összetettebb.

A probléma nem itt kezdődik

A visszás helyzet ugyanis nem most alakult ki, és az új szabályozással kapcsolatos kérdések is csak a jéghegy csúcsát, vagy ha úgy tetszik, a probléma technikai részletkérdését jelentik a véleményem szerint. Még akkor is, ha a cikk írójával meglehetősen hasonló álláspontra helyezkedett korábban, akkor még a törvényi szabályozásra reflektálva, a TASZ is.

Az átfogóbb problémák felismeréséhez egyébként nem kell mást tenni, mint fellapozni a Nemzetbiztonsági Szemle oldalait, ugyanis az adatkezelésére vonatkozó gyakorlat visszásságát maguk az adatkezelők, vagyis a nemzetbiztonsági szolgálatok ismerték fel leghamarabb. Évekkel ezelőtt.

A Nemzetbiztonsági Szemle 2014/2 számában, „A magyar nemzetbiztonsági szféra és a nyilvánosság” címmel megjelent írás szerint, a nemzetbiztonsági szolgálatok által közzéteendő adatok körét, a kormánynak – a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság véleményének kikérését követően – rendeletben kellett volna megállapítania. Márpedig ez nem történt meg. Alacsonyabb rendű, általában miniszteri rendeletek akadtak ugyan, de persze azok sem feltétlenül, így előfordulhatott olyan helyzet, hogy az egyik titkosszolgálat adatszolgáltatására (de jure) pusztán az általános törvényi szabályok vonatkoztak.

A cikkírók ezt követően egyenként górcső alá vették a nemzetbiztonsági szolgálatokat, és megállapították, hogy a beazonosítható adatszolgáltatási szabályoknak sem tesznek eleget a vizsgált szervezetek. Egyébként – a 2014-es állapot szerint – a „legjobbnak” az Információs Hivatal, a „legkevésbé megfelelőnek” a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat weboldalát tartották. Az általuk leírt helyzet, az utóbbi években, jelentősen megváltozott, és mára már többé-kevésbé megjelentek a legalapvetőbb információk a weboldalakon.

Miért nem tudod, amit nem tudhatsz meg?

Érdekes azzal is szembesülni, hogy mit gondoltak például az ország második legolvasottabb hírportáljáról, az index.hu-ról (a tanulmány szerzői szerint ugyanis, 2014-ben, az origo.hu volt a leglátogatottabb ilyen oldal, amit nem igazán értek) a Nemzetbiztonsági Szemlében publikáló szakemberek. „Az index.hu  internetes hírportál az origónál megemlített témákon túl további területekkel is foglalkozik a nemzetbiztonsági szférát érintően.”

„Cikket jelentetett meg a titkos kormányzati határozatok emelkedő számáról, a megnövekedett számú titkos beszerzésekről, az ügynöklista kérdésről és folyamatosan foglalkozott a nemzetbiztonsági szervek irányításának változásaival. Az origótól eltérően az írások hangvétele kevésbé tárgyilagos, gyakori a pejoratív alcímek és kifejezések használata” – olvasható a tanulmányban.

nemzetbiztonsági
Régen sem volt jó a médiavisszhang (Részlet a Political Capital elemzéséből)

Általános és visszatérő kritikaként jelenik meg a Nemzetbiztonsági Szemle hasábjain, de egyébként, a nyilvánosságra hozott Political Capital tanulmányok médiaszemléi alapján is szembetűnő, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok határozottan úgy gondolják, hogy a média nem hitelesen, szakmaiatlanul, sőt akár pejoratív módon számol be a tevékenységükről. A Political Capital tanulmányokat egyébként a sajtó nem is igazán vizsgálta, mivel elkönyvelte a Századvég-dokumentumok nyilvánosságára reflektáló, irányított kormányzati lépésnek.

De lássuk be, hogy az első két kritika túlnyomórészt abból fakad, hogy a titkosszolgálatok működése a szélesebb nyilvánosság számára nem megismerhető, és ez végső soron nem is lehet másként. Sőt, a kötelező adatszolgáltatás kapcsán, egyes titkosszolgálatok adatkezelésének hiányosságai is egyértelműek.

A legfontosabb problémát azonban én nem abban látom, hogy a szakmai működés kapcsán, a nemzetközi jogban szokatlan, a gyakorlatban pedig vélhetően soha nem érvényesülő elemeket is tartalmaz a szabályozás. Szerintem az egész kérdéskörnek van egy sokkal fontosabb oldala, és ez a nemzetbiztonsági szolgálatok feletti civil kontroll kérdésköre.

Miniszter = civil kontroll?

Hangsúlyozom, hogy amikor most a civil kontrollról beszélek, akkor a mindenkori kormánytól független civil kontrollra gondolok, hiszen a szolgálatok eleve miniszteri felügyelet/irányítás alatt állnak. Természetesen ennek a problematikájára sem én fogom először felhívni a figyelmet, hiszen a lehetséges megoldásokról, jó gyakorlatokról egy nagyon hasznos összefoglaló már megjelent a Nemzetbiztonsági Szemle 2013/1 számában, „A titkosszolgálati tevékenység parlamenti bizottsági ellenőrzése, problémák, modellek, alternatívák” címmel.

A jelenlegi, vitán felül hagyományosnak tekinthető, parlamenti bizottsági rendszer ugyanis – nem csak Magyarországon, hanem globálisan is – úgy tűnik, hogy átalakításra szorul. Ha létezik ugyanis társadalmi konszenzus arra vonatkozólag, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok technikai eszköztára és a tevékenységük jogi kerete exponenciálisan megnövekedhet, akkor előbb, vagy utóbb meg fog nőni az igény arra is, hogy a civil kontroll (törvényességi ellenőrzés) is szerteágazóbb (vagy, ha úgy tetszik hatékonyabb) legyen.

Más kérdés persze, ha egyébként társadalmi igény sincs a megfigyelés expanziójára (merthogy például a társadalom mindezt eleve képtelen megítélni, már csak az információ hiányában is), de a kormány ezt a politikájával befolyásolhatja, és látható, hogy befolyásolja is.

Pedig nincs új a nap alatt

Hogy mennyire kevéssé vizsgált, a jogalkotók által (talán szándékosan) mellőzött területről van szó, jól példázza, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok saját maguk üdvözölték leginkább, az Alaptörvény megszületése kapcsán, hogy végre a legmagasabb nemzeti jogforrási szinten lettek a nemzetbiztonsági szolgálatok is szabályozva, bár sokak szerint kissé szerencsétlenül, a rendőrséggel egy cikk alatt. Tették ezt például a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat Szakmai Szemléjének 2013/1. számában, „A nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtés változásai” c. tanulmányban.

Már ebben a cikkben fel lett hívva a figyelem – 2013-ban –, hogy az új szabályozási keretek között, „a szabályozás megváltozása következtében a szolgálatok még a korábbi kiterjesztő értelmezéssel meglévő módszereiknél is szélesebb felhatalmazást kaptak. (…) Most viszont a teljes hálózati forgalom, – ami például egy több szolgáltatást igénybe vevő háztartásnál már a célszemély és környezete életvitelének a teljes körű feltérképezésére is alkalmas – ellenőrzésére is lehetőség van.” De ugyancsak megtörtént a nemzetbiztonsági szolgálatok működésére vonatkozó joganyag és az alapjogok összevetése, épp ugyanabban a Szakmai Szemlében, „Titkos információgyűjtés és személyiségi jogok” címmel.

Mielőtt a bizottsági rendszerre rátérnék, a társadalmi kontroll kapcsán megemlíteném azt is, hogy természetesen ott van az ellenőrző intézmények között az az Állami Számvevőszék is, amelyik 2014-ben adott ki egy jelentést a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat és jogelődei, 2010 és 2012 közötti működéséről. A polgári nemzetbiztonsági szolgálatok pénzügyi-gazdasági ellenőrzése 2007-ben zajlott le az Állami Számvevőszék részéről, a vizsgálat pedig a 2003-2006 közötti időszakot ölelte fel.

Nem lebecsülendő, de azért mégsem tekinthető túl naprakésznek ez a fajta ellenőrzési mechanizmus. Azután ott van a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, 2015 elején kiadott jelentése, miszerint a kémprogramok használatában egyáltalán nem talált kivetnivalót, mert a Nemzetbiztonsági Szakszolgálatnál tapasztaltak megfeleltek a törvényi előírásoknak.

Nem utolsó sorban meg kell említenem az Alapvető Jogok Biztosának Hivatalát is, amelyik kérelemre, az alapvető jogokat érintő visszásságok tekintetében, a nemzetbiztonsági ellenőrzés felülvizsgálati eljárásának elrendelését, és lefolytatását vizsgálja, illetve hivatalból is vizsgálhatja a nemzetbiztonsági szolgálatok felülvizsgálati eljárásra vonatkozó gyakorlatát.

Illetőleg a KEHI-nek is vannak jogosítványai, főleg a gazdálkodás ellenőrzése kapcsán, de az ellenőrzésük nem terjedhet ki a szervek titkos információgyűjtéssel kapcsolatos dokumentumaira, informatikai rendszereire és tevékenységére sem. Érdemi felügyeletet és ellenőrzést tehát ezek egyike sem jelent a napi szintű gyakorlatban. Ettől függetlenül persze örülni kell minden szakmai kontrollmechanizmusnak.

A törvényesség őre: a Nemzetbiztonsági Bizottság

Rátérve arra, hogy miért problémás a parlamenti bizottsági rendszeren alapuló felügyelet Magyarországon, empirikus adatokat is meg lehet vizsgálni. A nemzetbiztonsági szolgálatok feletti legfontosabb (valóban széles jogkörű) ellenőrző mechanizmus, az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága, a kormány megalakulása óta eltelt mintegy 28 hónapban 62 alkalommal ülésezett, vagyis havonta átlagosan 2-3 alkalommal. Ez önmagában nem feltétlenül tűnik kevésnek. Azonban a bizottság ülései, átlagosan, mindössze 1 óra 51 percig tartottak, vagyis az összes nemzetbiztonsági szolgálat feletti törvényességi kontroll nem éri el a havi négy-hat óra időtartamot.

Ha valaki beleolvas a bizottsági ülések nyilvános jegyzőkönyveibe, akkor egyértelműen azt láthatja, hogy az idő egy jelentős része a nyilvánosságnak szánt politikai üzenetekkel, mindenkori kormánypropagandával, adott esetben, erre való ellenzéki-pártpolitikai reflexióval telik el. Nem szeretném természetesen azt a tényt sem elhallgatni, hogy az előző ciklusban, még a másfél órát sem érte el az ülések átlagos hossza.

Viszont ezekben a jegyzőkönyvekben, most sincs túl sok jele érdemi (tehát szakértői vagy szakmai) munkának. Persze az megtörténhet a meg nem ismerhető tartalmú, zárt ülések során, de azok időtartama így nem több havi négy-öt óránál. Ez pedig egész egyszerűen nem lehet elégséges, valamennyi nemzetbiztonsági szolgálat, hatékony törvényességi felügyeletére.

Hogy a feladat nagysága megítélhető legyen: Magyarország nemzetbiztonsági szolgálatai jelen pillanatban az Információs Hivatal, az Alkotmányvédelmi Hivatal, a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, a Nemzetbiztonsági Szolgálat, valamint a Terrorelhárítási Információs és Bűnügyi Elemző Központ. Persze az is lehet, hogy a bizottsági háttérmunka olyan jelentős, ami ellensúlyozni tudja az ülések rövidségét.

Az azonban mégiscsak beszédes, hogy a Nemzetbiztonsági Bizottság, a jelenlegi kormány megalakulása óta, minden egyes alkalommal határozatképes volt, egyetlen, a jelen állapot szerint utolsó alkalmat kivéve. Amikor ugyanis a „Tájékoztató aktuális nemzetbiztonsági kérdésekről a Spéder- és a Portik-ügy nemzetbiztonsági vonatkozásairól” lett volna a bizottság egyetlen napirendi pontja, akkor a kormánypárti bizottsági tagok nem jelentek meg, így a bizottság érdemi munkát nem tudott végezni, hiszen még a saját napirendjét sem állapíthatta meg.

Nem mondhatta el a szakmai véleményét a Nemzetbiztonsági Bizottság előtt Dr. Kiss Zoltán dandártábornok az Alkotmányvédelmi Hivatal főigazgatója, Papp Károly altábornagy, országos rendőrfőkapitány és a Nemzeti Védelmi Szolgálat vezetője, Dr. Bolcsik Zoltán vezérőrnagy, a Nemzeti Védelmi Szolgálat főigazgatója sem. Véleményem szerint nincs annál rosszabb üzenet, minthogy a nemzetbiztonsági szolgálatok feletti törvényességi felügyeletet csak abban az esetben lehet gyakorolni, ha annak témájával a kormánypártok egyetértenek.

Ezt árnyalhatja a tény, hogy a kormánypártok szerint az ülés összehívása és annak módja is pártpolitikai célzatú volt, de ennek gyanúja nem vonhatja el a jogot attól, hogy a Nemzetbiztonsági Bizottság érdemi munkát végezhessen és gyakorolhassa a törvényességi felügyeleti jogát, az érintett, vagy annak vélt nemzetbiztonsági szolgálatok vonatkozásában. A kormánypárti reakció, szakmailag beazonosítható tartalmát az érintett vagy annak vélt vezetők is el tudták volna mondani (ha azzal egyébként egyetértenek), akár a nyilvánosság kizárásával is.

Politika és/vagy nemzetbiztonság?

A véleményem szerint ez is egy jelzés arra vonatkozóan, hogy a jelenlegi rendszer nem hatékony és a törvényességi felügyelet veszélyes szinten pártpolitikafüggő. Ráadásul épp a politikusi magatartás az, ami végső soron árnyékot vet a szakmai munkát végzők tevékenységére. Az Országgyűlés ugyanis kizárólag a Nemzetbiztonsági Bizottságon keresztül gyakorolhatja a törvényességi felügyeletet.

„A parlamenti felügyelet nemcsak a törvényesség érvényre jutásának elsődleges feltétele, hanem a nemzetbiztonsági szolgálatok munkatársai számára is biztosítja a szükséges garanciális szempontok érvényesítését. Egyben garantálja, hogy a Hivatal a pártok érdekeitől függetlenül végezhesse feladatát” – olvasható az Alkotmányvédelmi Hivatal weboldalán.

Hiába zajlik le titokban bármilyen hatékony reform, szakmai változtatás, ha a nyilvánosság, nemzetbiztonsági szakszolgálatok működésével kapcsolatban, folyamatosan csak a politikai színezetű botrányokkal szembesül, a törvényességi felügyeletet gyakorló parlamenti bizottság pedig még a látszatát is kerüli annak, hogy pártpolitika-mentesen végzi a feladatát. És ez kritika minden politikai oldalnak, amely pártpolitikai célokra használja a törvényességi felügyeletet jelentő Nemzetbiztonsági Bizottsági munkát.

Persze, a mindenkori politikai érintettség jelensége sem újkeletű, és azt sem a média foglalta össze a legpontosabban, hanem a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat Szakmai Szemléjének 2015/3. számában megjelent, „Nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenysége a nyilvánosság tükrében” című tanulmány.

“Az infokommunikációs technológiák fejlődése, az elektronikus média elterjedése a fenti változások következtében megváltoztatja a közönséget is. Kinyílnak az addig zárt, vagy csak szűkebb csoportok számára hozzáférhető szituációk, következményként megerősödik a civil társadalom, hozzáférhetővé válnak olyan intézmények, amelyeknek civil kontrollja csak nehezen képzelhető el a nyitott kommunikációs rendszer nélkül. Véleményem szerint ez a korszak a szolgálatok nyilvánosságával kapcsolatban olyan szintű és minőségű változást hoz, ami a rendszerváltáskor volt tapasztalható” – olvasható a cikkben, rámutatva arra, hogy az információs technológia kétoldalú fegyver.

Az idillinek tűnő képet azonban gyorsan árnyalják a nemzetbiztonsági szolgálatokat övező, botrányos ügyek, melyek szinte kivétel nélkül politikai töltetűek voltak az elmúlt évtizedekben. Akit a témakör érdekel, mindenképp ajánlom a cikk elolvasását, és már csak ezért sem szeretnék belőle semmit sem kiemelni. Arra azonban szeretnék rámutatni, hogy ma már nincs is feltétlenül szükség állami szervezet bevonására sem ahhoz, hogy valakit titkosszolgálati módszerekkel megfigyeljenek, mint ahogy a korábbi botrányok egy része is ilyen civil szervezetekhez, vállalkozásokhoz kapcsolódik.

Összefoglalásként, hosszú távon tehát – a véleményem szerint – a nemzetbiztonságért felelős szolgálatok tevékenységének az expanziója maga után fogja vonni a civil kontroll igényének az erősödését, és a szakmai munka pártpolitikától való függetlenedését, egyben a szakmai tevékenységet nem veszélyeztető transzparencia növekedését is. Ez a folyamat, a véleményem szerint, szükségszerű  és bízom benne, hogy már el is elindult. Végezetül álljon itt az Információs Hivatal egyik mottója:

“Nem minden zajlik titokban, ami törvénytelen, és nem minden törvénytelen, ami titkos”

Ha tetszett az írás, akkor ne maradj le a következőről: